Propuesta Reforma Tributaria – Disposiciones DLF2

Santiago, 2 de septiembre de 2022

041/2021

Señor

Mario Marcel Cullel

Ministro de Hacienda

Presente.

Estimado Ministro:

Sabemos que durante estas semanas se están levantando opiniones de la sociedad civil y los gremios sobre el proyecto de ley de reforma tributaria ingresado al Congreso, a través de la Cámara de Diputados, el 7 de julio recién pasado.

Dentro de los antecedentes del proyecto de ley se subrayan las diferencias entre nuestro sistema tributario y el del resto de los países miembros de la OCDE, señalando que “Nuestro país tiene una estructura impositiva atípica, que redunda en un sistema poco progresivo y con importantes brechas en términos de recaudación y equidad.”

Lo anterior sobre la base del informe conjunto OCDE – FMI de octubre de 2020, encargado por el Ministro Ignacio Briones unos meses antes, al que siguió el informe de la Comisión Tributaria que, convocada por el mismo Ministro, reunió a un amplio grupo de destacados expertos en materias económicas, liderada por Rodrigo Vergara, en cuyas conclusiones hacen suyas las recomendaciones del informe OCDE – FMI.

El tema central analizado en ambos trabajos fue el concepto de Gasto Tributario, esto es identificando exenciones de impuestos que se alejan de un adecuado manejo de los recursos fiscales, generando ineficiencias e inequidades.

Nuestra mirada es sobre la situación entre impuestos y vivienda económica, entre lo que el Estado recauda o deja de recaudar en este ámbito y los beneficios que entrega, agrupados en dos sistemas, la entrega de subsidios a la demanda, usando los recursos fiscales, y las exenciones tributarias, que suponen un beneficio inmediato para los usuarios, como son las contenidas en el DFL N° 2 de 1959, o lo que queda de ellas.

La citada Comisión Tributaria señala por mayoría en su informe de enero 2021 que “Se recomienda eliminar los beneficios asociados a las viviendas DFL 2. Al respecto, se estima que el objetivo de acceso a las viviendas puede lograrse mediante otros instrumentos de política pública más efectivos y equitativos considerando criterios como la focalización, simplicidad, bajo costo administrativo, transparencia y control. – Se estima que la mantención de los beneficios asociados a las viviendas DFL2 no se justifican considerando criterios de equidad.”

No se trata de una recomendación nueva sino que está en la línea de las distintas instancias en que se han ido eliminando o rebajando los beneficios tributarios del DFL 2, mirada que no compartimos por los siguientes motivos:

1. El DFL 2 es la expresión del Plan Habitacional impulsado por el Presidente Jorge Alessandri en 1959, con el objeto de enfrentar las crecientes necesidades de vivienda de los sectores de menores ingresos y, también, de los sectores medios.

2. El efecto ha sido gigantesco y ha permitido una sostenida disminución del déficit habitacional que no ha logrado ningún otro país de Latinoamérica. Hasta inicios del nuevo milenio.

3. Lamentablemente desde entonces la curva ha ido en aumento, sostenido, hasta convertirse en uno de los mayores problemas sociales de la actualidad, en un contexto donde no se observa de parte del Estado la fuerza necesaria para revertirlo.

4. Una de las críticas recurrentes sobre estos beneficios ha sido su falta de focalización, en el sentido de que favorecen a personas que por su nivel de ingresos no debieran recibir ayudas que disminuyen los fondos fiscales.

• Con tal propósito el DFL 2 original tomaba resguardos para asegurar que las viviendas cumplieran la condición de “económicas”, la más importante a través de limitar sus características y materiales a utilizar.
• Desde los años 80 se descartó ese requisito, llevando a que existan numerosos casos de casas y departamentos DFL 2 cuyo valor excede notoriamente lo que se puede entender por una “vivienda económica”.
• Sin embargo no debe confundirse la necesidad de volver a focalizar lo que se entiende por vivienda económica con la opción que propone el proyecto de ley sobre eliminar los beneficios y exenciones en todos los casos.

5. Una propuesta de solución a dicha desfocalización, que compartimos, podría ser un requisito adicional la superficie máxima de 140 m2 por unidad de vivienda, fijando un tope al costo de construcción de las viviendas DFL 2, utilizando para ello la tabla de valores por metro cuadrado que anualmente emite el Ministerio de Vivienda y Urbanismo. En tal sentido una vara razonable podría ser un costo de construcción máximo de 2.000/2.500 unidades de fomento.

• Dicha medida dejaría fuera del DFL 2 a todas las nuevas viviendas cuyo costo de construcción sea superior al indicado y, al considerar como parámetro el costo de construcción (y no la tasación de la vivienda una vez construida), permitiría dos cosas importantes, la primera que las viviendas económicas puedan ubicarse en terrenos de mayor valor, es decir con “buena ubicación”, sin obligar a que se ubiquen en los sectores con menor valor de suelo como ocurre en la periferia de las ciudades o en sectores con baja infraestructura y servicios urbanos; la segunda es que el costo de construcción calculado de esta forma sería conocido antes de la decisión sobre elaborar y luego construir nuevo proyecto, generando la seguridad necesaria sobre la inversión tanto financiera como de trabajo profesional.
• Creemos que esta medida marcaría “un antes y un después” en la construcción de viviendas económicas, resolviendo los reparos sobre efectividad y equidad que mencionan los informes tributarios antes citados, permitiendo, en consecuencia, no solo mantener los beneficios y exenciones aplicables a las viviendas económicas sino impulsar nuevos incentivos para su construcción.
• 6. En diversos medios se ha señalado que el DFL 2 nunca tuvo el propósito de favorecer a quienes no son adquirentes de una vivienda, afirmación que descarta a los arrendatarios y a los propietarios de varias viviendas destinadas al arriendo, como fue la reciente limitación a un máximo de 2 viviendas y solo para personas naturales. La afirmación simplemente no es verdadera, bastando al efecto la sola lectura del texto original del decreto con fuera de ley

• Por un lado se sostiene que los beneficios tributarios irían al propietario original (el desarrollador o “la inmobiliaria”) y no al nuevo propietario o arrendatario, o que el beneficio iría a una mezcla de ambos, desarrollador o nuevos usuarios, como sostiene el informe OCDE – FMI. Siendo evidente que es esta última la correcta, habría que evaluar que parte del beneficio no es recibido por los usuarios de las nuevas viviendas. De acuerdo a nuestra experiencia el beneficio es recibido principalmente por los adquirentes o arrendatarios a través de un menor precio de la venta o arriendo, en un grado que justifica de sobra su mantención.
• Lo anterior es relevante porque en todas las ocasiones en que se han rebajado o eliminado beneficios o exenciones para las viviendas económicas, en la discusión ha primado la idea de que el principal beneficiado son las empresas inmobiliarias, lo que, reiteramos, es equivocado. Sabemos que es un punto sensible y conocemos posturas sobre descartar completamente cualquier beneficio que las exenciones produzcan a las empresas inmobiliarias.
• En el mismo sentido opera la prohibición de ser propietario de muchas viviendas DFL 2, lo que disminuye la cantidad de viviendas en oferta y, por tanto, aumenta su precio.
• A lo anterior se suma la también reciente eliminación del crédito especial para la construcción de viviendas de hasta 2.000 unidades de fomento.

7. Es claro que la eliminación de beneficios fiscales tiene un impacto en el precio de las viviendas, sean estas viviendas sociales que tienen fijado un valor máximo en los subsidios, lo que incidiría en que se construyan menos viviendas, o sobre las viviendas económicas no subsidiadas en las que el mayor costo significará un mayor precio o costo del arriendo.

8. Otro aspecto dice relación con la afirmación de que “el objetivo de acceso a las viviendas puede lograrse mediante otros instrumentos de política pública más efectivos y equitativos considerando criterios como la focalización, simplicidad, bajo costo administrativo, transpa-rencia y control.”, lo que en la práctica significa pensar que con la supresión de las exenciones existirá mayor recaudación y que, mediante el sistema de subsidios del Ministerio de Vivienda, se lograría una mayor beneficio social.

Consideramos que, por una parte, no se tiene en cuenta el efecto de menor inversión que producirá esta reforma, lo que significa menor recaudación. Generalmente los reportes de Hacienda señalan la mayor recaudación esperada por la eliminación del beneficio, bajo el supuesto de que la inversión de mantendrá constante. Incluso al tiempo entregan resultados sobre dicho aumento de recaudación por concepto de la eliminación de las exenciones, sin asociarlo al negativo efecto sobre la menor recaudación total.

En un momento de grandes acuerdos sobre cómo mejorar las condiciones de vida de la población, hacemos un llamado a ver más allá de las declaraciones de intenciones o de miradas sesgadas que observan solo una parte del problema, como nos atrevemos a afirmar respecto de los informes citados.

Por lo anterior nos permitimos proponer a usted se retiren del proyecto de ley las materias referidas al DFL 2 y, en cambio, se analice un nuevo proyecto que incorpore nuevos beneficios para las viviendas económicas definidas de acuerdo a lo antes expresado, teniendo a la vista que hoy sobran motivos para enfrentar las necesidades de vivienda.

Creemos que tanto el Ejecutivo como el Legislativo tienen aquí un rol importante en cuanto a establecer incentivos directos para la construcción masiva de viviendas económicas, medidas que impactarían favorablemente la economía, favoreciendo al mismo tiempo a quienes las necesitan.

Sin otro particular lo saluda con especial atención,

Pablo Jordán Fuchs

Presidente

Asociación de Oficinas de Arquitectos